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CONSEIL NATIONAL DE L'AMENAGEMENT ET DU DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
Séance plénière du 8 juillet 1999
(Conseil Economique et Social – Salle des séances)
L.O.A.D.D.T. : Présentation des principaux aspects
La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire qui vient d’être promulguée, réforme notamment en la complétant la loi du 4 février 1995. Cette nouvelle loi redonne à la politique d’aménagement du territoire des principes fondamentaux clairs et cohérents susceptibles de lui assurer légitimité et continuité, en la dotant notamment d’outils et de règles capables d’organiser un système d’actions collectives fondé sur la coopération entre les différentes catégories d’acteurs publics et privés qui agissent dans le champ de l’aménagement du territoire.
La loi votée en 1995 traduisait une conception révolue de la politique d’aménagement du territoire, plus préoccupée de redistribution que de création de richesses, insuffisamment attentive au rôle des initiatives locales, aujourd’hui porteuses des principales innovations pour le développement économique, la création d’emploi et la cohésion sociale ; Fondée sur une représentation " catastrophique " du territoire et de la société cette loi confortait des stratégies défensives de repli et par là même le retour d’un état tutélaire, et entretenait par ailleurs l’illusion que le traitement d’inégalités spatiales pourrait suffire à résorber les inégalités sociales.
S’appuyant sur une conception renouvelée de la politique d’aménagement du territoire, le nouveau texte s’inscrit en rupture avec un processus continu d’affaiblissement de la politique d’aménagement du territoire, cantonnée depuis quinze ans à l’urgence au détriment d’une véritable capacité à inspirer les changements structurels dont elle est en charge.
Une loi au service d’une autre politique d’aménagement du territoire
La mondialisation de l’économie et des échanges a changé l’échelle à laquelle doit se penser aujourd’hui la politique d’aménagement du territoire et son contenu.
Dorénavant, cette politique se construit à l’échelle de l’Europe et non plus seulement dans le cadre hexagonal. Dans une économie ouverte, de plus en plus concurrentielle, elle est devenue un instrument de la compétitivité nationale qu’elle doit placer au coeur de ses priorités.
Avec la décentralisation, l’Etat n’est plus le seul acteur de l’aménagement du territoire. L’action publique doit aujourd’hui être négociée entre divers partenaires à la légitimité et aux ressources variées.
Enfin, les français souhaitent davantage être associés aux décisions qui les concernent et entendent participer plus concrètement à la construction de leur cadre de vie et de travail. La politique d’aménagement du territoire doit concourir à restaurer le rôle du citoyen dans la cité.
La politique d’aménagement du territoire s’inscrit dorénavant dans le champ du développement durable, et s’appuie sur quatre priorités:
- un développement régional durable, organisé autour du fait urbain, et résolument ouvert sur l’international, construit à partir des fonctions de l’intelligence, grâce à la généralisation et l’élévation du niveau des équipements et des services qui soutiennent aujourd’hui les facteurs primordiaux de la modernisation de la société : l’éducation, la culture, la santé;
- une organisation solidaire des territoires construite sur des logiques de partenariats économiques et institutionnels ayant la double préoccupation de créer des espaces pertinents au regard des réalités du développement économique et de la vie collective d’une part, d’accroître l’initiative des citoyens et leur participation à la décision publique d’autre part;
- la préservation du cadre de vie dans la diversité des territoires, c’est à dire la sauvegarde du modèle de ville à l’européenne auquel les français son fortement attachés, la qualité des campagnes et la richesse des espaces naturels;
- l’association des français aux buts poursuivis par la puissance publique comme à ces choix grâce à des procédures de délibération leur permettant d’exprimer leurs idées et de confronter leurs intentions.
Afin de répondre à ces nouveaux enjeux, trois principes ont présidé à la rédaction du projet:
- La recherche d’un réel " équilibre " entre l’Etat et les autres acteurs de l’aménagement du territoire qui soit plus conforme aux réalités d’aujourd’hui. Au schéma unitaire par lequel les autorités centrales assuraient la direction exclusive des politiques territoriales, s’impose dorénavant un jeu pluraliste qui rend nécessaire la mise au point de nouveaux modes de coordination des initiatives publiques et privées dans le domaine de l’aménagement.
- Le souci de " ménager " le territoire, le milieu ne devant plus être considéré comme une variable d’ajustement de la croissance économique, mais comme une ressource à part entière qu’il convient de valoriser. L’aménagement du territoire ne doit plus servir de prétexte à des opérations dépourvues de justifications économiques. Quant à l’Etat, il doit retrouver sa capacité de soustraire les politiques publiques à l’hégémonie du court terme.
- La nécessité d’une organisation des territoires plus conforme aux pratiques économiques et sociales qui les modèlent, avec la double préoccupation d’en améliorer l’efficacité économique et démocratique, et la volonté de s’appuyer sur la constitution de ces territoires pertinents au regard des réalités de la vie collective et du développement économique pour réorienter les systèmes d’aides notamment économiques et les priorités dans les programmes d’infrastructures.
Une loi qui annonce un processus ambitieux de modernisation de l’action publique territoriale
La loi qui vient d’être votée permet non seulement de relancer, en la rénovant, la politique d’aménagement et de développement du territoire… mais elle ouvre la voie à un processus de modernisation de l’action publique fondée sur :
-> la possibilité de politiques publiques territoriales différenciées;
-> l’inscription de la production de l’intérêt général dans les termes d’un débat public;
-> la valorisation de l’expérience de l’usage en utilité collective.
Elle propose, à partir de trois chantiers majeurs pour l’aménagement du territoire :
- la lisibilité et la prévisibilité de l’action publique (à travers la réforme de la planification stratégique);
- l’organisation de territoires pertinents au regard des réalités de la vie collective et du développement économique d’aujourd’hui (les agglomérations et les pays);
- la modernisation effective des services publics sur le territoire.
une double rupture en termes d’objectif et de méthode.
Pour la planification (Les Schémas de Services Collectifs)
La loi propose :
Il s’agit de ne plus se contenter d’une conception de nouveaux équipements (extension systématique d’une offre standardisée), mais d’apprécier la réalité des besoins et la capacité de l’offre existante à y répondre effectivement (aménager l’existant et s’adapter aux contextes locaux afin de satisfaire pleinement les besoins effectifs).
C’est une des novations introduite par la prise en compte des principes du développement durable (précaution, prévention…) qui fonde et organise désormais la nouvelle stratégie de l’aménagement et du développement durable du territoire.
Les schémas de services collectifs sont fondés sur l’énoncé d’ambitions nationales, par lesquelles l’Etat assume pleinement et lisiblement sa responsabilité, celle d’un Etat stratège devant assurer la prévisibilité des grandes politiques publiques pour les acteurs publics et privés, Ce qui justifie le large champ des politiques concernées et le choix d’un horizon à 20 ans. Mais, dans ce processus, il revient aux acteurs territoriaux de se saisir de cet instrument qui offre des modalités de mise en oeuvre partagées et donc différenciées selon les territoires.
Pour l’organisation des territoires
La loi propose :
Facteur d’identité individuelle et collective, le territoire, s’il porte le risque d’une crispation identitaire, incarne également les nouveaux ressorts de la compétitivité : la mobilisation du savoir des hommes et de leurs capacités d’organisation productive.
La performance des entreprises ne s’entend plus sans un environnement de qualité que seule une communauté d’acteurs locaux peut organiser et dynamiser dans ses dimensions technologiques, mais aussi sociales, culturelles et environnementales. Le besoin d’innovation réclame aujourd’hui le développement de systèmes locaux où inter-agissent unités de production et services d’accompagnement. De tels systèmes exigent de fortes convergences entre stratégie d’entreprises et stratégie de territoires.
Les nouvelles dynamiques d’emplois s’appuient largement sur la perspective de nouveaux services de proximité. Ils requièrent des systèmes d’organisation collective et le développement de fonction de stimulation et d’expérimentation qui ne sauront se construire et durer qu’au niveau local.
Plus globalement, le défi de la cohésion sociale conduit l’initiative locale, en suscitant une suppléance de proximité, à s’affirmer comme précurseur de nouvelles solidarités complémentaires des mécanismes traditionnels défaillants.
Le territoire n’est donc pas seulement le réceptacle géographique où des entreprises, des collectivités et des individus inscrivent leurs actions. Il peut être lui-même acteur lorsque, porteur de démarches de développement local, il devient le produit de leur inter-action. La compétitivité ne se joue plus à partir d’un modèle unique de développement mais au contraire, la diversité, source de richesse, doit être prise en compte dans une logique de construction territoriale.
A la notion abstraite, voire arbitraire, d’intérêt général conçu comme supérieur aux intérêts particuliers, peut se substituer progressivement ainsi une démarche participative où c’est de la confrontation de ces intérêts particuliers que naîtra l’intérêt général.
L’Etat ne sera garant de l’intérêt général que s’il ne s’en considère pas comme le dépositaire exclusif. C’est à ce prix qu’il pourra faire percevoir les effets des mutations et en faire partager les conséquences par l’ensemble du corps social. La politique d’aménagement du territoire doit dorénavant être le produit de la rencontre entre un processus ascendant nourrit de la mobilisation des acteurs locaux et un processus descendant qui équilibre et qui intègre au nom de l’équité.
Pour la modernisation effective des services publics sur le terrritoire
La loi propose :
Se confirment et s’accélèrent désormais de nouvelles configurations territoriales, portées notamment par de nouvelles formes de mobilité et des besoins renouvelés d’intermédiation sociale au sein d’espaces toujours plus divers. La reconfiguration territoriale des services publics doit être accompagnée et régulée de façon effective, complète et adaptée.
Le dispositif prévu par la Loi permet désormais une mise en oeuvre effective des procédures de régulation et de concertation, à partir notamment d’une étude d’impact détaillée, en cas de suppression ou de réorganisation de services de proximité sur un territoire donné.
Ces procédures devront dorénavant s’appliquer à l’ensemble des services publics rendus par des entreprises en réseaux, disposant d’implantations territoriales et rendant un service direct au public.
Par la clarification des dispositions favorisant l’information et la concertation locales.
Par l’institution de procédures conventionnelles, susceptibles d’offrir aux différents acteurs territoriaux un cadre souple mais clarifié de participation et d’intervention dans les processus de modernisation et d’innovation relatifs à l’organisation territoriale des services publics.
Par la possibilité offerte aux collectivités locales d’intervenir dans la création d’infrastructures de télécommunications.
L’évolution territoriale des services publics constitue une nécessité qu’il revient aux acteurs publics de pleinement assumer. Elle représente également une opportunité à saisir, dans la perspective d’une modernisation ambitieuse de ces services de proximité.
En concrétisant le principe de la polyvalence dans des <maisons de services publics ", il s’agit de contribuer à la qualité des services rendus aux usagers (qu’ils soient quotidiens ou spécifiques), au développement de nouvelles pratiques et de nouveaux métiers d’intermédiation sociale, à la qualification de tous les territoires, en respectant leur spécificités.
CONSEIL NATIONAL DE L'AMENAGEMENT DU DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
Séance plénière du 8 juillet 1999
(Conseil Economique et Social - Salle des séances)
Textes d’application pour la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire
Le nombre de textes d’application de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a été volontairement réduit afin de permettre une application rapide et complète de ce texte.
La loi comprend neuf décrets d’application :
- un décret concernant le Conseil national d’Aménagement et de Développement du Territoire (article 4),
- un décret concernant le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement du Territoire (article 5),
- un décret concernant les Conférences Régionales d’Aménagement et de Développement du Territoire (article 7),
- deux décrets concernant la politique des pays (article 25),
- un décret concernant la politique des agglomérations (article 26),
- un décret concernant la politique des services publics (article 30),
- un décret concernant les modalités d’aliénation des chemins ruraux (article 52)
- un décret concernant l’unification des bases de relevés topographiques et cartographiques.
Le gouvernement souhaite la parution de l’ensemble de ces décrets avant le 31 décembre 1999. Les décrets CNADT, SRADT, CRADT, services publics, chemins ruraux et relevés topographiques feront l’objet d’une consultation élargie en septembre et en octobre pour être transmis au Conseil d’Etat fin octobre. Les décrets pays et agglomérations feront l’objet d’une concertation plus longue pour une transmission au Conseil d’Etat en décembre.
Par ailleurs la loi annonce dans un délai de six mois un projet de loi consacré aux départements d’outre-mer (article 36), qui devra " contribuer à assurer aux habitants des régions ultrapériphériques françaises des conditions de vie équivalentes à celles ayant cours sur les autres parties du territoire ".
Enfin le gouvernement est appelé à élaborer un rapport dans un délai d’un an afin d’étudier la possibilité de mise en place de " fonds régionaux pour l’emploi et le développement " (article 34).