Schéma des services collectifs du sport

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FICHE N°1.1 : LA NOTION DE SERVICES COLLECTIFS

La notion de " services collectifs " constitue une innovation. Sans reposer elle-même encore sur des bases légales, elle apparaît dans un contexte juridique, national et européen, déjà dense. C’est pourquoi, on peut la définir en référence aux concepts de service universel, au sens communautaire, et de service public, dans sa dimension spécifiquement française. Ainsi, elle consiste a :

1 Privilégier l’objectif de services rendus aux usagers, en cohérence avec la conception fonctionnelle propre au service universel

- Concurremment au concept de " service d’intérêt économique général " (Traité de Rome, article 90-2), la Commission européenne et le Conseil ont développé la notion de service universel (Livre vert des Télécommunications, 1987, Livre vert postal, 1992, résolutions du Conseil de l’ Union sur les télécommunications et la poste, 1994, etc.).

- Dans un contexte fondé essentiellement sur la concurrence, il apparaît que certains " services réservés " peuvent déroger à ce principe afin d’offrir à tous un service de base, d’une qualité standard, à un prix abordable.

- Quoique susceptible de dériver vers une conception très limitée d’un service minimal à destination des populations assistées et en difficulté (cf rapport du Conseil d’Etat, 1994) cette notion présente l’intérêt de se définir par référence au destinataire final du service, l’usager.

2 Concrétiser l’ambition de projet collectif qui sous-tend la notion de service public à la française

- Traditionnellement, selon certains constitutionnalistes, le service public recouvre toute activité dont I ‘accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants parce que l‘accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l‘interdépendance sociale, et qu‘elle est de telle nature qu‘elle ne peut être réalisée complètement que par I ‘intervention de la force gouvernante (Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, 1928).

- Le service public, dans son acception française, constitue une notion dynamique, créatrice d’un intérêt général renforcé.

- Articulant et confondant parfois, dans une conception organique traditionnelle, propriété publique, domaine public, fonction publique, monopole, etc, intérêt général et puissance publique, le service public à la française se définit et s’appuie sur trois principes: continuité, égalité, adaptation ou mutabilité.

- Les schémas de services collectif s’inscrivent pleinement dans ces principes, auxquels se sont ajoutés des principes de participation, transparence, responsabilité, accessibilité (cf Conseil d’ Etat, rapport public 1994).

- Ils visent effectivement à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale, au sens large (sociétal), notamment dans sa dimension territoriale. Les schémas de services collectifs s’inscrivent dans un projet collectif dynamique de développement durable et de cohésion sociale, décliné territorialement.

® C’est au nom d’une approche dynamique et extensive, que les schémas portent sur de nouveaux champs de planification et s’appuie sur une conception élargie des " infrastructures ".
® L’égalité effective implique des possibilités cohérentes de différenciation territoriale.

3 Moderniser " l’intervention de la force gouvernante ", dans un contexte où la régulation apparaît comme la modalité publique à privilégier.

- La définition et la mise en œuvre des politiques publiques se développent désormais dans u nouveau contexte qui tient à la multiplication des niveaux administratifs et territoriaux d’intervention, au rôle croissant d’acteurs sans cesse plus nombreux, notamment privés, au développement des procédés mixtes de gestion publique-privée, aux exigences croissantes, et parfois contradictoires, des citoyens, etc.

- Or, les techniques de la régulation sont également mixtes. Il s’agit de combiner les outils afin de tout mettre, y compris, la " concurrence ", au service de l’intérêt général

- Sans abandonner les instruments traditionnels des interventions publiques (normes techniques, réglementation générale, financement, tarification, etc.), l’accent est mis sur des instruments plus souples :normes d’orientation, règles de coopération, mesures incitatives, concertation, participation.

® Il s’agit essentiellement d’accompagner (et non d’encadrer strictement) l’évolution des besoins et leur satisfaction.
® C’est pourquoi, les modalités d’élaboration des schémas sont conçus en fonction d’une large participation des partenaires et des acteurs territoriaux.

FICHE N°1.2 : NATURE DU SCHEMA DE SERVICES COLLECTIFS

Indépendamment des particularités propres à chaque schéma, on peut définir de façon générale le statut du schéma de services collectifs.

1 Il constitue un instrument précis mais souple de planification

- Le schéma de services collectifs doit être distingué d’autres types de schémas, tels que les prévoient par exemple le Code de l’urbanisme et qui sont des instruments " durs" car exhaustifs et contraignants (et constituant un instrument de contrôle de compatibilité).

- Adossé à une perspective de 20 ans et embrassant l’ensemble du territoire national, le schéma de services collectifs énonce un ensemble de principes directeurs, de normes d’objectifs et de procédures déclinables, à court, moyen et long termes. Il comprend également des actions à engager à court terme, des projets à réserver à moyen terme et des enjeux restant à examiner.

- Il constitue un cadre prédéterminé pour s’assurer de l’adéquation des politiques publiques sectorielles à des objectifs pouvant faire l’objet de déclinaisons pragmatiques.

- Il analyse les différentes modalités possibles d’intervention publique en identifiant les zones de carence.

- De façon générale, les schémas de services collectifs définissent plus une obligation de résultat que de moyens.

2 Il s’impose aux documents de même nature

- De façon générale aux schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire.

- De façon spécifique, aux documents de nature similaire dans chaque champ considéré.

3 Il oriente les politiques contractuelles et coordonne les politiques publiques

- Le contenu des contrats de plan Etat-région doit tenir compte des schémas de services collectifs (ou à tout le moins des objectifs qu’ils déclinent).

- Les politiques publiques nationales et sectorielles, notamment dans leur déclinaison territoriale, s’inspirent des schémas de services collectifs.

- Les schémas de services collectifs constituent un cadre de référence pour les différents services publics locaux (services publics déconcentrés de l’Etat, services publics locaux, services assurés par des opérateurs de services publics).

FICHE N° 1.3 : MODALITES D’ELABORATION

1 - Dans une première étape conduite au sein de l’administration centrale, et pour chaque domaine, un document de cadrage est en cours de rédaction par un comité stratégique ad hoc. Précisant les objectifs, ces documents constituent le point de départ de la concertation qui doit être menée au niveau régional.

Ces documents de cadrage qui pourront présenter des spécificités, selon la nature des schémas, comprendront quatre types d’informations:

- des éléments de scénario d’évolution de la demande permettant d’élaborer des propositions sur une hypothèse à 20 ans;
- des éléments de "contraintes", budgétaires, réglementaires, etc... qui limiteront le champ des possibles;
- les objectifs de l’Etat, formulés sous forme d’orientations et d’enjeux assez globaux d’une part, de priorités (thématiques ou géographiques) en nombre limité d’autre part;
- enfin, la méthode à suivre, au plan local pour l’élaboration de ces schémas (identification et classement des objectifs, description et méthode d’évaluation des projets, mode de classement des priorités, etc).

2 - La deuxième étape dans l’élaboration des futurs schémas de services collectifs devrait être déconcentrée au niveau régional afin de permettre une élaboration très largement concertée des propositions de contenu des futurs schémas de services collectifs.

Cette phase déconcentrée aurait trois objectifs:

- assurer un meilleur ancrage territorial des propositions, dès lors que ces schémas doivent s’attacher à répondre à des besoins existants ou en devenir;
- favoriser à travers le pilotage unique du préfet (et conjointement du recteur pour le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche) la transversalité et le décloisonnement de l’exercice et donc une meilleure articulation entre les différents thèmes ;
- enfin, permettre une large association des partenaires territoriaux (élus, socioprofessionnels, associations, usagers...) aux propositions et aux choix qui seront faits.

La qualité de la négociation constitue en effet un élément déterminant du succès de cette démarche. Elle ne peut dès lors ce borner à une simple consultation des partenaires locaux mais devra rechercher les formes appropriées permettant leur contribution - et dans toute la mesure du possible, leur adhésion -aux propositions qui seront arrêtées.

Cette concertation pourrait se dérouler sous l’autorité des préfets de région du 15 décembre 1998 au 30 juin 1999. Elle pourrait être organisée au sein de commissions thématiques adossées à la conférence régionale d’aménagement et de développement du territoire. Sous la co-présidence de l’Etat et de la région, ces commissions comprendrait des membres du Conseil Economique et Social Régional. Ces commissions pourraient également associer des experts ainsi que des personnalités qualifiées.

La concertation devrait distinguer deux étapes bien distinctes, qui visent à:

Expliciter au niveau régional les priorités des différents schémas et définir les objectifs de services

Cette première phase devrait faire l’objet de rapports d’étapes, conjoints à l’ensemble des schémas afin d’assurer la cohérence d’ensemble de l’exercice et d’identifier, le cas échéant, des objectifs contradictoires nécessitant un arbitrage. Ces documents contribueraient à assurer la convergence et l’articulation entre le processus des schémas de services collectifs et la préparation des contrats de plan Etat-région.

Sélectionner et hiérarchiser les projets et autres modalités d’intervention sous forme d’une stratégie d’ensemble

Pour atteindre les objectifs précédemment définis, différentes modalités d’interventions sont possibles. il s’agirait de les identifier et de sélectionner et hiérarchiser les actions ou projets:

Les propositions élaborées sous la responsabilité des préfets de région pourraient présenter une stratégie d’ensemble fixant le cadre de cohérence dans lequel ces projets ou ces actions seraient étudiés, décidés, programmés. Cette stratégie déclinerait:

3- Dans une troisième étape ,sur la base de ces propositions, les comités stratégiques pourraient établir, après synthèse et arbitrage des propositions des préfets, les projets de schémas de services collectifs au niveau national. Après consultation du CNADT, des régions et des CRADT, ceux-ci seraient alors soumis au Conseil d’Etat en vue de leur approbation par décret.

FICHE N° 1.4 : PORTEE DIVERSE DES SCHEMAS

Les domaines relevant des huit schémas de services collectif ont été définis à partir de trois critères : une dimension structurante pour les territoires; une nécessaire hiérarchisation territoriale des interventions publiques, une cohérence avec les thèmes développés dans le Schéma de l’Espace Communautaire (SDEC)

Cependant, les notes de cadrage des différents schémas traduisent, d’ores et déjà, une grande diversité tant au regard de la nature de leurs objectifs que des moyens à mettre en oeuvre. Cette diversité, qui peut confiner à 1’hétérogénéité, est logiquement induite par des champs sectoriels, très diversement constitués: par les différents acteurs sollicités, par l’environnement juridique qui les circonscrit et par les espaces ou échelles territoriales de référence.

Ainsi, comme l’indique le tableau ci-joint, les différents schémas se déclinent différemment selon:

1 La nature des objectifs : depuis des objectifs quantifiables et prescriptibles jusqu’à des objectifs plutôt fédérateurs et tendanciels

2 Les moyens à mettre en oeuvre : depuis des moyens d’intervention coercitifs jusqu’à des modalités contractuelles et incitatives.

Ces deux premiers items s’expliquent largement par l’environnement propre au champ considéré :

3 Les acteurs et partenaires à mettre en mouvement

Globalement, tous les schémas renvoient â trois grands types d’acteurs : l’Etat, les collectivités territoriales et les opérateurs.

Cependant, derrière ces grandes catégories, et notamment la dernière, se dessinent des acteurs à la fois nombreux et différents d’un schéma l’autre. Le contenu plus ou moins prescriptif de chaque schéma s’en ressent.

4 L’environnement législatif et réglementaire

Certains champs sont d’ores et déjà, non seulement bien circonscrits mais également très normes. A l’inverse, dans certains domaines soit l’environnement normatif n’est pas encore stabilisé (NTIC, par exemple) soit les modalités d’intervention publique sont par essence incitatives et contractuelles (culture par exemple). La nature et l’ampleur des moyens à mettre en oeuvre reflètent cette diversité.

Enfin, ces schémas construisent un référentiel géographique et temporel

- Les espaces ou échelles de référence

Il s’agit par définition d’un exercice territorialisé, aux déclinaisons cartographiques. Celles-ci peuvent néanmoins être différentes selon les échelles privilégiées d’intervention

- L’horizon temporel considéré

Globalement, il s’agit d’un exercice à 20 ans L’horizon de 2020 a bien une portée symbolique, celle d’un long terme à envisager dès à présent car des changements fondamentaux se dessinent d’ores et déjà.

Cependant, cette échelle temporelle ne prend pas le même relief selon les champs considérés (bien adaptée au temps long des infrastructures de transport, elle est moins significative au regard des vraisemblables ruptures technologiques, à plus court terme, propres au champ des NTIC).

LES SCHÉMAS DE SERVICES COLLECTIFS : LE RENOUVEAU DE LA PLANIFICATION STRATÉGIQUE

Constatant la non mise en oeuvre du dispositif de planification prévu par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février I995 le Gouvernement a acté lors du CIADI du 15 décembre 1997 l’élaboration d’un nouvel ordonnancement de la planification stratégique plus conforme aux nouvelles orientations de la politique d’aménagement du territoire, dont les huit schémas de services collectifs constituent le socle :

le Schéma de services collectifs de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche

le Schéma de services collectifs Culturels

le Schéma de services collectifs Sanitaires

le Schéma de services collectifs de l’Information et de la Communication

le Schéma de services collectifs des Transports de marchandises

le Schéma de services collectifs des Transports de personnes

le Schéma de services collectifs de l’Energie

le Schéma de services collectifs des Espaces Naturels et Ruraux.

En raison des échéances calendaires, au premier rang desquelles se trouve la négociation de la prochaine génération de contrats de plan Etat-région, le CIADT du 15 décembre 1997 a décidé l’engagement du processus d’élaboration des schémas de services collectifs. Le CIADT du 15 décembre 1998 a récemment validé, au titre de la première étape de ce processus, les notes de cadrage de la plupart des schémas.

Dans l’attente de l’examen par le Parlement du projet de révision de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, la procédure de concertation est donc lancée. S’ouvre désormais une phase capitale, dédiée à la concertation en région.

Incarner une ambition collective, refonder les méthodes et contenus de la planification, appuyer le dynamisme des acteurs du territoire constituent les objectifs assignés aux schémas de services collectifs.

I -INCARNER UNE AMBITION COLLECTIVE

Le renouveau des politiques d’aménagement du territoire

Les schémas de services collectifs relèvent d’une nouvelle conception des politiques nationales d’aménagement et de développement du territoire. Au service d’un développement performant, solidaire et durable des territoires, ces politiques visent un triple objectif :

Susciter et fédérer le dynamisme et la coopération des territoires, riches de leurs diversités, dans le cadre d’espaces pertinents

Garantir et optimiser le fonctionnement des services publics, sur l’ensemble du territoire national, au moment où l’intégration européenne se fait plus forte et ou s’accentuent les phénomènes de différenciation spatiale

Intégrer les impératifs du développement durable, c’est à dire promouvoir une approche globale et à long terme des ressources territoriales

Dans ce cadre, les schémas de services collectifs permettent de définir collectivement et d’articuler explicitement les grandes politiques sectorielles qui contribuent à la structuration des territoires.

Les différents schémas seront accompagnés, dans leur version finale, d’un document synthétique, intitulé Des chemins vers 2020. Fruit d’une réflexion prospective, focalisée sur un horizon commun construit sur des tendances, des ruptures et les enjeux qui en découlent, ce document visera à éclairer les orientations majeures arrêtées par le Gouvernement pour l’aménagement et le développement du territoire national. Des chemins vers 2020 et les huit schémas de services collectifs constitueront ainsi, à terme, un document unique afin de promouvoir une mise en oeuvre intégrée du développement territorial.

Les services collectifs : un enjeu stratégique

La notion de services collectifs est nouvelle. Elle s’apparente à l’acception française du service public, issu d’une conception solidaire et dynamique, en vue d’un intérêt général renforcé.

Privilégiant la satisfaction de la demande sociale, dans sa diversité territoriale notamment, les services collectifs se définissent par référence au destinataire final du service, c’est-à-dire la personne qui en fait usage. L’enjeu est celui de l’accessibilité effective de tous, aux services qui constituent le socle d’un projet de société moderne.

Choisis de façon sélective, ces services visent à assurer la qualification des territoires, de plus en plus intégrés dans l’espace européen. Ils concernent les conditions d’une ouverture et d’une mobilité durable, la mobilisation et la diffusion du savoir et des capacités d’innovations et la préservation d’un cadre de vie, riche de ses diversités.

Un partenariat clairement assumé entre l’Etat et les acteurs territoriaux

Les schémas de services collectifs sont fondés sur l’énoncé d’ambitions nationales, par lequel I’Etat assume pleinement et lisiblement sa responsabilité stratégique. C’est ce qui justifie le large champ des politiques sectorielles concernées par les schémas et le choix d’un horizon de long terme, à vingt ans.

Mais il revient aux acteurs territoriaux, au premier rang desquels se situe la collectivité régionale, de se saisir de cet instrument, qui offre des modalités de mise en oeuvre partagées et donc différenciée selon les territoires, parce qu’il s’agit, pour la plupart, de politiques sectorielles largement déclinées localement par les collectivités territoriales; parce que le principe même de ces schémas est d’être au service du développement singulier des territoires, animés par de multiples acteurs.

II - REFONDER LES CONTENUS ET METHODES DE LA PLANIFICATION